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在昨日召開的第十二屆全國人大常委會第三次會議上，國家發改委主任徐紹史作了《國務院關于城鎮化建設工作情況的報告》。報告中稱，我國將全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。專家說，這是我國第一次明確提出各類城市具體的城鎮化路徑。

3年2505萬農業人口落戶城鎮

報告提出，各地正積極穩妥地推進戶籍制度改革。2011年，《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》印發實施。國家發改委、人力資源和社保部等相關部門出臺了配套措施，18個省（區、市）出臺了具體實施意見，14個省（區、市）探索建立了城鄉統一的戶口登記制度，初步為農業人口落戶城鎮開辟了通道。據公安部統計，2010-2012年，全國農業人口落戶城鎮的數量為2505萬人，平均每年達到835萬人。

特大城市落戶條件須合理設定

未來城鎮化如何發展？徐紹史介紹，很重要的一條是，要有序推進農業轉移人口市民化。按照因地制宜、分步推進、存量優先、帶動增量的原則，以農業轉移人口為重點，兼顧異地就業城鎮人口，統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。同時，努力實現義務教育、就業服務、基本醫療、保障性住房等覆蓋城鎮常住人口。

保障城鎮常住人口合理住房需求

徐紹史提出，要實施最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，合理滿足城鎮化用地需求。建立可持續的城市公共財政體系和投融資機制，為實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋和城鎮基礎設施建設提供資金保障。

同時，建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，推動形成總量基本平衡、結構基本合理、房價與消費能力基本適應的住房供需格局，有效保障城鎮常住人口的合理住房需求。

■ 解讀

農業人口實際落戶量或超2500萬

中國社科院工業經濟研究所主任陳耀表示，改革開放以來，我國城鎮化率提高34個百分點，基本上一年提高一個百分點。近幾年城鎮化速度也比較快，一些縣、地級市等農村轉城鎮戶口已很寬松，只要有固定工作，住房，基本可實現。

因此，實際的農業人口落戶城鎮的數量，有可能比2500萬還多。

首次明確提出城鎮化路徑

報告提出，要全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。

陳耀表示，近年我國城鎮化進程是按照此路徑進行的，但這還是第一次明確提出。

現在我國城市化率跟國際比還較低，初步測算，城鎮化率每年提高1個百分點，到2030年大約有70%的人住在城里。目前很難有明確的時間表。

農民工市民化存兩大問題

對北京等特大城市而言，城鎮化的步伐必然走得較慢。陳耀表示，農民工市民化，主要是有兩方面的問題。

其一是市民化的成本是否能夠負擔，市民化要求公共服務均等化，這就涉及社會保障、教育、醫療、住房等各方面的需求，這需要地方政府測算總的成本。而此前有學者表示，一個農民工市民化后的成本為20萬，陳耀說，地區經濟發展差異巨大，目前還無法給出一個科學的數字。

其二，要考慮城市管理能否跟上，大城市市民化放開后，如何創新社會管理也是一個難題。北京、上海等地一旦放開戶籍，大量人員的涌入會給城市的經濟社會發展帶來很大的沖擊。因此要與經濟社會發展能力適應。當前很多城市已經根據已有的供給能力，在逐步解決農民工市民化的問題。但希望北京這種特大城市把戶籍放開，時間還很漫長。

陳耀稱，城鎮化要分步驟來。現在大家片面地追求速度而不考慮質量，是不合適的。當前現有的城鎮化中，17%是屬于偽城鎮化，城鎮化率存在虛高。因此，現有的問題是如何讓這部分人真正轉為市民，且存在很大的難度。

特大城市可在遠郊先改戶籍

對很多特大、大中城市而言，戶籍管理制度改革到底難在哪里？

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵此前接受采訪時表示，在特大城市，當地農業人口轉向非農業人口興趣已經不十分強烈。

李鐵稱，大城市的戶籍管理體制改革，首先可以考慮針對已在大城市長期定居、穩定就業、舉家遷徙的外來人口。他們總量中占比并不高，解決他們的落戶不會帶來太多財政上的負擔。在操作環節上，一些特大城市可以在周邊的建制鎮和遠郊區縣，率先進行戶籍管理制度改革，比如可以考慮把在主城區的長期舉家遷徙的外來人口落戶到遠郊區縣和小城鎮。新京報記者 蔣彥鑫

■ 盤點

“十五”規劃首提城鎮化

資料顯示，“城鎮化”被官方首次采用確認是在13年前。2000年10月11日，在中共第十五屆中央委員會第五次全體會議通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》中，正式采用了“城鎮化”一詞。

這份建議里專門用500多字闡述“積極穩妥地推進城鎮化”。

時任國務院總理的朱镕基在對該建議進行說明時要求，“中國的城鎮化不能照搬別國的模式，必須從自己的國情出發，走有中國特色的城鎮化道路”。

2001年8月，一份專門針對“十五”城鎮化發展的重點專項規劃全文對外刊發。對于城鎮化制定了5大政策措施，包括改革戶籍管理制度，要求各地可根據當地需要及綜合承受能力，以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源為基本落戶條件，調整城市戶口遷移政策。

此后，對城鎮化，在黨的十六大到十八大的報告中都有提及。

2007年黨的十七大提出要“走中國特色城鎮化道路，按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極”。至此，“大城市”和“城市群”成為主流認識。

十八大更是要求工業化、信息化、城鎮化、農業現代化良性互動、同步發展。

到2012年12月15日-16日，中央經濟工作會議上要求，“積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量”。